L’Unione europea continua a proclamare compattezza nella pressione economica sulla Russia, ma per salvare il proprio regime di sanzioni ha dovuto accettare un compromesso che rischia di creare un precedente molto più importante dei due nomi coinvolti. Alisher Usmanov e Mikhail Fridman, due degli uomini d’affari russi più ricchi e conosciuti, saranno rimossi dalla lista delle persone sottoposte alle misure restrittive europee, dopo giorni di negoziati nei quali Francia e Lussemburgo hanno esercitato forti pressioni sugli altri governi.
La ricostruzione arriva da Politico Europe, che cita cinque diplomatici coinvolti nei negoziati. Il punto politicamente più delicato è che almeno una delle due rimozioni non sarebbe legata principalmente a una nuova valutazione europea sul rapporto dell’interessato con il Cremlino. La Francia avrebbe chiesto di cancellare Usmanov dalla lista per una non meglio precisata questione di “sicurezza nazionale”, dietro la quale, secondo il Financial Times, ci sarebbe una trattativa con l’Azerbaigian per ottenere la liberazione di cittadini francesi detenuti nel Paese.
È qui che una vicenda apparentemente tecnica diventa una questione molto più grande: se una sanzione pensata per esercitare pressione sulla Russia può diventare una moneta negoziale utilizzata da uno Stato membro per risolvere un’altra crisi diplomatica, quale valore avrà in futuro l’intero sistema europeo delle liste nere?
Usmanov e Fridman, chi sono i due miliardari
Alisher Usmanov, nato in Uzbekistan quando faceva parte dell’Unione Sovietica, ha costruito una fortuna attraverso interessi nell’industria mineraria, siderurgica, nelle telecomunicazioni, nei media e in internet. L’Unione europea lo aveva inserito nella propria lista il 28 febbraio 2022, pochi giorni dopo l’invasione russa dell’Ucraina.
Nella motivazione ufficiale dell’inserimento, il Consiglio dell’UE lo descriveva come un importante uomo d’affari filocremlino con interessi, tra gli altri settori, nel gigante siderurgico Metalloinvest e con legami particolarmente stretti con Vladimir Putin. Usmanov ha sempre contestato questa rappresentazione, negando di sostenere lo sforzo bellico russo e rifiutando anche la definizione di “oligarca”.
Il miliardario ha impugnato le misure davanti alla giustizia europea. Nel febbraio 2024 il Tribunale dell’Unione europea respinse il suo ricorso contro l’inserimento nella lista. La battaglia giudiziaria è poi proseguita.
Diversa, almeno sotto il profilo giudiziario, è la storia di Mikhail Fridman, fondatore insieme ad altri soci di Alfa Group e per anni una delle figure più importanti della finanza russa. Fridman possiede anche la cittadinanza israeliana ed è stato a lungo uno dei principali azionisti di Alfa Bank.
Anche lui venne sanzionato nel febbraio 2022. Ma nell’aprile 2024 il Tribunale dell’Unione europea annullò la sua inclusione e quella di Petr Aven relativamente al periodo compreso tra febbraio 2022 e marzo 2023, stabilendo che le prove prodotte dal Consiglio non fossero sufficienti a giustificare quelle specifiche decisioni. La sentenza non equivaleva però a una cancellazione automatica di tutte le successive misure adottate nei suoi confronti.
La Francia blocca il rinnovo
La vicenda diventa particolarmente significativa per il modo in cui si è arrivati al compromesso. Le sanzioni individuali dell’Unione europea contro persone ed entità collegate alla Russia devono essere periodicamente rinnovate e le decisioni nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune richiedono l’unanimità degli Stati membri.
È una garanzia del potere dei governi nazionali, ma anche una vulnerabilità strutturale.
Per oltre una settimana la Francia ha bloccato il rinnovo dell’intero quadro delle sanzioni individuali, mettendo a rischio migliaia di misure restrittive. Parigi chiedeva la rimozione di Usmanov. Il Lussemburgo sosteneva invece da tempo l’uscita dalla lista di Fridman, che ha avviato una controversia contro il Granducato per ottenere accesso ai propri beni congelati.
La richiesta francese ha sorpreso diversi partner perché Parigi l’avrebbe presentata con scarso preavviso, giustificandola pubblicamente soltanto attraverso il riferimento a “una specifica questione di sicurezza nazionale”.
Gli ambasciatori degli altri Paesi avrebbero potuto ricevere ulteriori informazioni attraverso canali riservati, ma non durante la normale riunione del Coreper nella quale si discuteva il rinnovo delle sanzioni.
La partita con l’Azerbaigian
Secondo quanto ricostruito dal Financial Times, dietro la posizione francese ci sarebbe una questione che apparentemente ha poco a che vedere con la guerra in Ucraina: il tentativo di ottenere il rilascio di cittadini francesi detenuti in Azerbaigian.
I rapporti tra Parigi e Baku sono fortemente deteriorati. La Francia ha intensificato il proprio sostegno politico all’Armenia, mentre l’Azerbaigian considera Parigi apertamente schierata nella lunga contrapposizione tra i due Paesi del Caucaso meridionale.
Usmanov possiede legami e interessi che attraversano lo spazio post-sovietico e, secondo la ricostruzione del Financial Times, la sua rimozione dalla lista sarebbe entrata nel negoziato relativo ai detenuti francesi.
Parigi non ha confermato pubblicamente nei dettagli questo scambio. Il ministro francese per gli Affari europei Benjamin Haddad ha invece difeso il risultato complessivo, sostenendo che l’UE sia riuscita a mantenere un fronte forte e unito contro Mosca.
Ma è proprio questa interpretazione a essere contestata dai governi e dagli esponenti politici più critici.
La resistenza dei Paesi baltici
A opporsi maggiormente sono stati i Paesi baltici, che considerano le sanzioni contro la Russia non soltanto uno strumento economico ma una componente essenziale della propria sicurezza nazionale.
La Lettonia è stata l’ultimo grande ostacolo all’accordo. Riga temeva soprattutto il precedente: se la cancellazione di un nome può essere ottenuta minacciando di bloccare il rinnovo dell’intera lista, altri governi potrebbero utilizzare lo stesso metodo per perseguire interessi nazionali.
Alla fine la Lettonia ha accettato di astenersi, consentendo il compromesso.
Il problema sollevato dai baltici, però, rimane. Le sanzioni europee vengono presentate come una politica comune nei confronti della Russia, ma continuano a dipendere da un meccanismo nel quale ogni capitale dispone sostanzialmente di un potere di veto.
Questo significa che una misura decisa collettivamente può diventare oggetto di negoziato quando un governo considera prioritario un proprio dossier nazionale.
Il compromesso: lista congelata fino al 2029
In cambio dell’accordo sulla rimozione dei due miliardari, gli Stati membri avrebbero raggiunto una soluzione destinata a ridurre almeno temporaneamente il rischio di nuove crisi dello stesso tipo: l’attuale elenco delle persone ed entità sanzionate dovrebbe rimanere in vigore per tre anni, congelando di fatto il prossimo grande confronto fino al 2029.
È una modifica significativa.
La revisione periodica delle sanzioni serve infatti anche a verificare se continuino a esistere le condizioni giuridiche e politiche che ne giustificano l’applicazione. Allungare l’orizzonte offre maggiore stabilità al sistema e riduce le occasioni nelle quali un singolo governo può utilizzare il rinnovo come leva negoziale.
Ma non elimina il problema di fondo.
Il compromesso è stato raggiunto proprio attraverso quella stessa dinamica che si vuole evitare in futuro: un Paese ha minacciato di non consentire il rinnovo dell’intero sistema finché non fosse soddisfatta una propria richiesta.
Perché le sanzioni individuali esistono
Per capire la portata della vicenda bisogna ricordare quale sia la funzione delle sanzioni europee. Il Consiglio dell’Unione europea chiarisce che le misure restrittive non vengono formalmente concepite come una punizione, ma come uno strumento di politica estera destinato a modificare comportamenti e decisioni.
Nel caso della Russia, l’obiettivo dichiarato è aumentare il costo economico e politico dell’aggressione contro l’Ucraina e ridurre la capacità di Mosca di finanziare e sostenere la guerra. Dal 2022 l’UE ha costruito uno dei sistemi sanzionatori più vasti della propria storia, colpendo banche, energia, tecnologie, esportazioni, importazioni e migliaia di persone ed entità.
Le sanzioni individuali prevedono generalmente il congelamento dei beni nell’Unione e limitazioni alla possibilità di entrare nel territorio europeo.
La loro efficacia dipende però da due condizioni: devono essere giuridicamente solide e politicamente credibili.
Ed entrambe sono oggi sotto pressione.
Il problema giuridico: non basta essere ricchi e russi
Il caso Fridman dimostra la prima difficoltà. L’Unione europea non può congelare indefinitamente il patrimonio di una persona semplicemente perché è un miliardario russo.
Ogni inserimento deve essere basato su criteri giuridici e prove sufficienti.
Nel 2024 il Tribunale dell’UE stabilì che, per il periodo iniziale preso in esame, il Consiglio non aveva dimostrato adeguatamente le ragioni utilizzate per mantenere Fridman e Aven nella lista. È un principio essenziale in uno Stato di diritto: anche una politica di sanzioni adottata durante una guerra deve poter essere sottoposta al controllo di un giudice.
Questo non significa che tutte le sanzioni contro Fridman fossero illegittime né che il tribunale abbia certificato l’assenza di qualsiasi rapporto con il potere russo. Significa che quelle specifiche decisioni, in quel periodo, non erano sostenute da elementi sufficienti.
È una distinzione importante anche per comprendere perché l’UE debba continuamente aggiornare e rafforzare le motivazioni delle proprie liste.
Il problema politico: quando una sanzione diventa merce di scambio
La questione Usmanov è differente e potenzialmente ancora più delicata. Se la ricostruzione sul negoziato con l’Azerbaigian venisse confermata nei suoi elementi essenziali, una sanzione decisa in risposta all’aggressione russa sarebbe stata utilizzata come elemento di scambio in un dossier diplomatico distinto.
L’eurodeputato lettone Rihards Kols ha sintetizzato la critica sostenendo che la Francia abbia certamente il diritto di lavorare per liberare i propri cittadini, ma che il prezzo non dovrebbe essere la cancellazione di un uomo d’affari russo dalla lista delle sanzioni.
Il problema va oltre Usmanov. Se governi terzi comprendessero che la posizione di una persona nella lista europea può diventare oggetto di negoziato, potrebbero cercare di creare o sfruttare nuove leve per ottenere altre concessioni.
Una misura pensata per esercitare pressione rischierebbe così di diventare essa stessa una valuta diplomatica.